第三章

研究结果及观察要点

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(本章以方便阅读的点列形或,载述专责小组对顾问研究结果的意见,并提出值得进一步研究的要点)

I.       引言

3.1     顾问的五国研究,就专责小组须检讨的五个范畴,提供了数据。

3.2     为应付不同的需要,各国存在差异是无可避免的。就是“公务员”一词,不同国家都有不同定义。尽管如此,顾问仍能在这些国家中找出一些共通点和相同经验。

3.3     我们注意到,顾问观察得到的要点如下:

(a) 薪酬与职级的改革在实施过程中,不可也不应脱离公务员制度的整体改革;

(b) 要有长远目光;

(c) 必须取得关键人士对改革的认同和承诺;

(d) 要投放较多的资源,这可提供推行薪酬改革时所需的实力和承诺;以及

(e) 因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动,对公务员而言,难免有得有失。

3.4     我们不打算在本报告书内复述顾问的研究结果,但希望读者会细读顾问报告原文。(顾问报告随本报告书附上。)

3.5     直至目前为止,我们对顾问的研究结果和建议持开放态度。

3.6     无论如何,有一点值得注意的是,这次研究涵盖的五个国家大多数花了很长的时间(1015)来推行全面改革,以配合不断转变的社会经济和巿民对公务员的期望。

3.7     我们明白,这项顾问研究只可作参考之用,香港必须按本身的需要采取最合用的公务员薪酬制度。

3.8     我们在提出本身的意见和建议前,会先从香港现行制度(第二章所述发展概况)的角度,提出以下问题讨论。

II.      有需要作出改变?

3.9     在按五个研究范畴讨论薪酬制度前,我们先要问︰现有薪酬制度是经过多年演变而成,在其它因素配合下,为香港带来一支稳定、廉洁和有效率的公务员队伍,基本的问题是这个制度是否需要改变?

3.10   我们一直紧记,要确保今次的检讨公平和全面,我们必须抱?开放态度。不过,得知五个国家在薪酬管理方面的发展后,我们发现了一点,就是香港的现行薪酬制度虽然一直行之有效,但的确需要认真加以研究,以确保这个制度在香港当前的社会经济情况下仍然管用,可以符合各方的期望和应付未来的挑战。

3.11   近期公众对公务员薪酬开支议论纷纷,正好说明了有作出改变的需要。市民显然希望当局彻底反思现有薪酬制度所依据的基本原则。虽然香港过去定期进行的薪酬水平、薪酬结构及其它检讨,确实对薪酬制度作出了一些改善,但仍然只就薪酬制度的个别范畴进行零碎的检讨,可能已不足够。

III.    专责小组对五个范畴的研究结果的意见

A.      薪酬政策、制度及结构

3.12   正如第二章所述,本港的现行公务员薪酬政策,是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才,为市民提供高效率和具成效的服务”。

3.13   由于公营部门与私营机构的工作性质不同,执行公务的原动力,与私营机构不尽相同。私营机构大多以盈利或业务的增长为主要考虑因素。

3.14   除了专业知识外,政府较重视员工的忠诚、经验、服务精神、社会责任感、团结精神、服务的连贯性等。正如第二章指出,对于私营机构的雇主来说,这些因素未必是最重要的。

3.15   香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激励员工,包括提供具竞争力的薪酬(根据与私营机构大致相若的原则厘定)、合理的工作保障、较好的晋升机会、退休金或强制性公积金。

3.16   从顾问的五国研究可见,虽然这些地方仍然认为政府应该带头做一名“好雇主”,而“招聘、挽留及激励”员工亦是颇普遍的薪酬政策目标,但提供递增薪级、工作保障、晋升机会及退休金等,可能已不再是主要的考虑因素。

3.17   在五个国家中,政府的负担能力已成为更重要的考虑因素。与私营机构的薪酬作正式比较,也不再那么重要。

3.18   每名公务员在递增薪级、工作保障及退休金等方面的待遇大致上保持相若这一原则,可能不再适用。这些条件正逐渐被下列各项取代︰按工作表现给予奖励,在薪酬(尤其是高级公务员的薪酬)中加入可调节的部分,改用合约安排,或以公积金代替退休金。

3.19   其它改革结果,包括出现“净工资政策”,亦即与工作有关的各项津贴都纳入薪酬内。

3.20   在这方面,五个国家的公务员薪酬制度可能与私营机构有越来越多共通点。当然,盈利和业务增长不可能是政府最关注的因素。

3.21   顾问的结论显示,似乎对于作出上述转变的国家而言,转变成效不错,至少看来有助于平息就公务员薪酬是否过高、过低或有否随经济情况调整等不休的争论。

3.22   我们现在并非建议香港跟随外国的做法,因为我们要有自己的一套制度,藉以维持一贯的服务和团结精神。作出任何改变,导致人手转换频仍,会对本港不利。

3.23   我们想提出以下问题,以供讨论:

(a) 公务员薪酬政策及制度应否彻底改变,变为更?重薪效挂?、薪酬以净工资计算(即以现金取代房屋、医疗等各项津贴)

(b) 对高级公务员采用的薪酬政策,应否与中级和初级公务员不同,即前者既要承受薪酬调整的较大风险,亦有机会获取较大的奬赏?

(c) 处理纪律部队薪酬的政策,应否与其它公务员不同?

(d) 我们应否继续定期检讨薪酬水平、薪酬结构和薪酬趋势,确保公务员薪酬与私营机构保持相若?

(e) 还是政府的负担能力应成为调整薪酬时的首要考虑因素?

(f) 在现有薪酬政策及制度中有那些元素应该保留,以维持公务员体制稳定和员工士气?

(有关推行各项改革的方法和所需时间,暂时不作研究。)

B.      以薪幅取代固定薪级

3.24   多年来,香港政府一直采用每年有固定增薪的薪级制度。公务员会每年获得增薪,直至到达所属职系和职级的顶薪点为止。增薪可因工作表现欠佳而不获发放,但这个情况甚少发生。

3.25   香港政府在以薪幅取代薪级方面,没有经验。

3.26   五个国家都引入了灵活的薪幅制度,只是程度有别︰有些应用于大部分公务员;有些只应用于高级公务员,而其余公务员则沿用固定薪级。

3.27   推行薪幅制度的一般方法,是为个别职级或级别设最低和最高薪酬。员工在这些幅度内获得较为灵活的薪酬,而薪酬也可按工作表现增减。当局在决定薪酬方面,有颇大弹性。

3.28   五个国家的经验显示,薪幅制度可提供一个讲求表现(不只是年资)而更公平的奖赏机制,并可推广注重工作成效的文化。

3.29   这些国家的经验也显示,采用灵活的薪幅制度,必须同时有一个严格的衡量和管理工作表现的机制,以作配合。

3.30   在研究应否以弹性薪幅取代固定薪级时,有若干问题是要考虑的:

(a) 以香港而言,引入弹性薪幅制度,对改良工作表现奖赏制度和促进讲求工作成效的文化会否有帮助?

(b) 引入弹性薪幅制度,会否在公务员当中造成分化?

(c) 弹性薪幅制度应适用于所有公务员,还是只适用于管理职务较重的高级公务员?

(d) 弹性薪幅制度,应否同时适用于文职职系及纪律部队?

(e) 为配合弹性薪幅制度,现行对工作表现的衡量及评核机制是否要修改?

(f) 直接把薪效挂?,对促进讲求工作成效的文化,是否最佳的方法?

C.      薪酬调整制度及机制

3.31   在香港,公务员薪酬调整幅度是参照每年进行的薪酬趋势调查厘定。这项调查的目的,是评估过去12个月内私人公司雇员的平均薪酬变动。

3.32   政府厘定公务员薪酬调整幅度时,也会考虑生活费用的变动、经济环境、财政预算、职方的加薪要求及公务员士气。

3.33   根据顾问观察所得,由于普遍趋势是把薪酬管理工作下放给个别部门,五个国家已逐渐摒弃以既定公式厘定薪酬的做法。

3.34   顾问又观察到,由于上述转变,中央机关的角色已有所改变,现今主要是制定整体政策大纲和提供意见,而非直接监管具体的薪酬谈判工作。

3.35   不过,如果仔细阅读五个国家的研究结果撮要,便会发现有两个国家的中央政府对厘定薪酬水平和调整幅度的工作似乎仍然有很大控制权,而厘定方法亦相当机械化。至于其余三个国家,决定薪酬水平和调整幅度的主要因素,似乎是财政限制和薪酬谈判结果。

3.36   在研究五个国家的经验可否给香港借镜时,我们必须考虑下列几个问题:

(a) 应否继续遵守公务员薪酬与私营机构保持大致相若的原则?

(b) 公务员和市民是否仍然认为现行的薪酬调整制度是公平的?是否有其它可以达到这个目标而效果相同或更佳的制度?

(c) 现行薪酬调整的制度是否有需要更改或变得更灵活?

(d) 在决定薪酬调整幅度时,应否以财政限制为首要因素?

(e) 薪酬调整应否仍由中央管制、指引?还是下放给部门(E),让各部门行使自主权、灵活运作?两者之间,要如何平衡才适合香港?权力下放多少才恰当?

D.      推行工作表现奖赏制度

3.37   正如第二章所述,香港政府推行薪效挂?的经验,十分有限。把工作表现奖赏制度的元素逐步引入公务员体制内的建议,首次见于一九九九年三月发表的《公务员体制改革》咨询文件。

3.38   政府引入按才能评核工作表现的表格、设立评核委员会,以及收紧发放增薪的准则,从而改善了对员工工作表现的管理制度。这个制度有所改善后,政府便由二零零一年十月起在六个部门推行一项试验计划,测试团队奖赏能否公平公正地分配予员工,并争取部门及职方认同和支持这个概念。试验计划的成效在二零零二年后期便有分晓,试验结果相信会对这项措施日后的发展有重大影响。

3.39   顾问研究显示,五个国家都致力把薪酬更贴近工作表现。以较灵活的薪幅(按工作表现给予不同薪酬及增薪)取代固定薪级表上自动按年递加的增薪,是迈向薪效挂?的一大步。

3.40   有些国家已在不同程度上把个人表现奖赏纳入底薪内,有些则选择以一次过的形式发放奖赏,作为员工某年表现良好或对某项工作有贡献的奖励。

3.41   以团队为本的奖赏并不普遍,而且通常只适用于完成某项工作/计划或达到某一工作目标的情况。

3.42   在其它国家,工作表现奖赏至今只限于高级公务员。奖赏占薪酬的比率,因国家而异,由5%至约40%不等。工作表现奖赏通常不适用于初级公务员。即使适用,奖赏通常都不足薪金的一成。

3.43   其它国家的经验显示,工作表现奖赏制度成功与否,主要取决于当局是否有一个可靠的架构去管理员工的工作表现,以及是否有足够经费作奖赏之用。在表现管理架构能够公平和贯彻始终地运作的地方,工作表现奖赏制度似乎更能发挥作用,为职管双方带来实际益处。

3.44   鉴于上述情况,我们要考虑以下问题:

(a) 把薪效挂?的元素引入公务员薪酬制度内,是否对香港有利?

(b) 除引入与工作表现挂?的薪幅制度外,我们是否还要考虑采用其它形式的工作表现奖赏制度?

(c) 应否实施团队奖赏制度?如果应该,则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施?准则又如何?

(d) 应否引入个人奖赏制度?如果应该,则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施?准则又如何?

(e) 工作表现评核制度近年已有改善,这方面还需要什么改变,以配合薪效挂?制度?

E.      把薪酬管理工作精简和下放

3.45   近年,在把工作下放方面,香港政府已把更多管理人力资源的职权转授给部门,并在5个和23个部门分别实施“营运基金”和“整笔拨款”安排。不过,由公务员事务局中央处理的薪酬管理工作,仍没有下放。

3.46   为应付人手短暂不足的问题,香港政府已自一九九九至二零零零年度起,根据聘用临时工人的经验,授权各部门只须遵守若干概括的准则便可以自行招聘非公务员合约雇员,并可就个别情况订定薪酬和酬金。

3.47   顾问的研究显示,五个国家或多或少已把薪酬管理工作下放给个别部门和机构,后者则按一个由中央决定的政策大纲运作,而且在负担能力和财政预算方面有严格限制。这个措施的特点包括︰

(a) 部门或机构享有颇大自由;

(b) 高级公务员仍由中央管理;以及

(c) 减少采用津贴。

3.48   根据顾问的观察,上述措施能够以更公平的方式奖赏员工,使薪酬制度更能配合个别部门或机构的特别情况,精简有关程序,以及更灵活地应付资源和人手需求,因此在改善个别员工的工作表现和整体生产力方面,看来已经发挥实际作用。

3.49   然而,把薪酬管理工作下放,同时影响到内部对比关系,也可能动摇公务员队伍的共同目标和信念。

3.50   五个国家中,很多都已经大幅改革职级方面的安排,一般包括:

(a) 把一般职系人员(政务职系或同类职位除外)转为部门人员;

(b) 精简职级数目和薪幅,从而建立层次较少的管理架构;

(c) 把各种职业合并为较大的员工组别,从而改善人力资源管理;

(d) 建立正式的职位评值制度及程序,以评定职位的比重;以及

(e) 界定职级或职系时,以工作要求而非学历为主要因素。

3.51   下列问题必须考虑:

(a) 像香港这样的城市,应否考虑把管理公务员薪酬的工作下放﹖

(b) 如果把公务员薪酬管理工作下放,应该把多少与薪酬及职级界定有关的职责下放给部门﹖

(c) 为方便推行以部门为本位的管理工作,应否把部分或全部一般共通职系人员转为部门人员﹖

(d) 如果把薪酬管理工作下放,过渡期间或会相当长。在这段期间,如何维持服务水准和员工士气﹖

(e) 在精简工作方面,可否把现有职系合并为多个较大的职业类别﹖可否进一步精简组织架构,包括扩阔管理职权和减少架构的层次﹖

(f) 应否推行正式的职位评值制度﹖如果应该,则由中央还是部门负责推行﹖