第二章香港公务员薪酬政策及制度的发展

第二章

香港公务员薪酬政策及制度的发展

(本章概述香港公务员薪酬政策及制度自二十世纪中叶以来的发展，特别着重与五个检讨范畴有关的发展)

2.1 我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比较。

A. 薪酬政策丶制度及结构

I. 政策及制度

2.2 据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引丶挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民都认为是公平的。在上述准则下，与私营机构薪酬大致相若的原则，是订定公务员薪酬的一个重要因素。”(见注1) 这项政策声明包含两部分∶前半部说明薪酬政策的目标，後半部则阐释厘定薪酬的原则。

目标

2.3 根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其後，政府在一九六八年作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨，一再探讨并肯定这个目标。事实上，公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引丶挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务——向来是无可置疑的。

原则

2.4 探讨过政策目标後，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的演变。

原则∶可与私营机构作合理比较

2.5 在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务员的一般薪酬水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议，厘定公务员薪酬时，应以“可与私营机构作合理比较”为原则。这项原则，其後获得一九六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作出一项详细声明，列出以下基本原则∶

(a) 政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，作比较时应顾及双方在其他服务条件上的差别；以及

(b) 公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其他机构的雇员也有同样待遇。

2.6 比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出：“政府工作之性质有时无可与私营机构比较者…在私营机构并无类似受纪律约束之人员，而政府之政务主任有其独特之职务…在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显之差别…政府需求继续性之服务并希望以年资薪级，职位之相当稳定，有良好之晋升机会，及有长俸制度等事项吸引其人员，而在私营机构之雇主心目中，此等条件不一定构成重要因素。”(见注2)

2.7 一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机构作合理比较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“职业类别”与私营机构比较薪酬的建议。这个制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列可在私营机构中找到相类的职位。政府其後进行了一连串的职业类别调查，但由於未能在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为按生活费用数据调整公务员的薪酬。

2.8 由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作：

(a) 在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（薪酬水平评估）；以及

(b) 评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构普遍一致（薪酬趋势评估）。

一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一个(失败的)尝试。由此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项工作前，我们会按事件的发生次序，先简述(b)项工作。

薪酬趋势评估

2.9 一九七四年，政府决定进行一项私营机构薪酬趋势评估，确保公务员薪酬与私营机构大致相若。首次薪酬趋势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪酬调整制度及机制的演变，详载於本章C部。

薪酬水平评估

2.10 关於第2.8段提及的(a)项工作，在一九八六年，随?首长级加薪，其他公务员也提出了加薪要求，当局於是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。

2.11 由於不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接配对，改为采用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能丶(b)解决问题的能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一组相类职位的典型职位作比较，然後计算每个职位的总分，再与该职位的薪金和整套薪酬福利互相配对。至於附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。

2.12 一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至於首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺乏资料而无从比较。一九八七年四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。

2.13 一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的薪酬条件（薪金和规定工作时数）。

2.14 不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位和附带福利评值的方法存在缺点。具体来说，职方认为：

(a) 调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾及知识及技能丶解决问题的能力和问责性这三个因素，不但流於主观丶容易出错，而且有机会被人操纵。这种方法更忽略其他例如体力要求丶工作环境等重要因素，因此不适宜用来评估工作性质复杂的公务员职位；

(b) 以最高估计数值计算福利，对公务员不公平，而计算公务员福利（尤其是宿舍丶自行租屋津贴及退休金）的价值时，更有所夸大；

(d) 调查方法并无考虑纪律部队的工作特性，例如危险丶有压力丶须随时候召丶个人自由受限制等。

2.15 职方猛烈抨击政府原则上接纳整体调查结果的决定，并表示如果政府一意孤行，必会严重打击公务员士气，以及遭受强烈反抗。这方面的讨论未有结果前，当局和职方亦为了一九八八年的薪酬调整幅度而意见分歧。结果，当局在一九八八年八月委任了一个调查委员会，负责研究一九八六年的薪酬水平调查方法及结果，并就这些调查结果可否作为调整公务员薪酬的有力依据，提出意见。

2.16 调查委员会先後在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最後报告书。结论是：

(a) 所采用的比较薪酬方法，既妥善又为人认识，但如果采用职位与职位比较法则更适宜，且能使人对调查结果更有信心；

(b) 所采用的评估附带福利价值方法，偏於高估公务员福利，尤其是房屋福利；以及

2.17 政府在一九八九年四月接纳了调查委员会的建议，但以第一标准薪级人员已获改善的薪酬条件保持不变为准。

2.18 调查委员会报告书并建议，按“职位与职位比较法”进行的薪酬水平调查，应该成为调整公务员薪酬的依据，每隔三年进行一次。政府把这项建议记录在案，因为当时已邀请薪常会全面检讨公务员的薪酬结构，不宜同时进行薪酬水平调查。

2.19 经进一步研究调查委员会的建议後，薪常会表示对这项建议有以下存疑∶

(a) 要在私营机构找到足够的相类职位作比较，有实际困难。事实上，正是由於这个存在已久的问题，一九八六年薪酬水平调查才采用因素计分法；

(b) 薪常会留意到，调查委员会认为，公务员薪酬与私营机构大致相若，比所有其他因素都更重要。不过，频频调整外部对比关系，难免会影响内部对比关系，对保持公务员体制的稳定并无好处；以及

2.20 一九八八年，考虑到纪律部队的职责和工作量，加上一九八六年的薪酬水平调查未能从私营机构取得相类的资料，就纪律部队的特殊工作因素(如危险丶有压力及个人自由受限制)作比较，政府於是邀请薪常会对纪律部队的薪俸及服务条件展开独立检讨。结果，有关的检讨委员会(凌?理检讨委员会)建议另设警务人员薪级表和一般纪律人员薪级表各一，并建议成立纪常会。

2.21 纪常会在一九八九年成立。应政府要求，纪常会就纪律部队的首长级丶高级警司／监督丶警司／监督及同等职级进行了职位评值。这项工作是与纪律部队的管理层和顾问共同进行。

2.22 评值结果显示，高级警司／监督和警司／监督或同等职级的薪酬，为本港同等职位薪酬的75%或以上。不过，首长级职位，尤其是较高层的职位，薪酬待遇则似乎比同等职位差。纪律部队指评值结果没有充分反映一些不能量化的特殊因素，而正因为这些因素，他们的工作与文职人员有别。他们建议增加薪酬，部分职级的增幅高达26%。

2.23 纪常会认为纪律部队首长级的薪酬应该跟随市场薪酬线的中位数。一九九零年，纪常会向政府建议新的纪律部队首长级薪级，但建议高级警司／监督丶警司／监督及同等职级的薪级保持不变。

2.24 同年，由於各纪律部队纷纷要求修订非首长级的薪级，政府邀请纪常会先後检讨员佐级和主任级的薪酬。检讨结果是，纪常会认为员佐级应该相应采用薪常会就文职职系建议的薪酬基准，但可继续享有纪律部队当时比较优厚的薪酬。纪常会亦建议减少员佐级人员的入职薪点数目，并提高他们的薪酬，以承认初级警务人员的职责较为繁重。

2.25 至於各个纪律部队的主任级人员，纪常会认为除了基本招聘职级外，其他职级的职责大致相若，薪酬方面应反映这一点。纪常会并建议各纪律部队的相等职级在薪酬方面应该看齐。

2.26 在一九八九年之後的数年内，薪常会的工作重点，是应政府邀请检讨薪酬结构。(下文第2.30至2.32段会探讨薪酬结构。)接?的一次薪酬水平检讨，是在一九九九年进行的入职薪酬检讨。这次检讨仍然维持“可与私营机构比较”这一原则。举例来说，薪常会建议把一直未能与私营机构作比较的资历组别删去(例如资历组别第4丶6及12组)。此外，鉴於公务员入职点以上的薪酬水平可能仍受关注，薪常会建议当局“应考虑是否需要比较和如何比较公务员与私营机构雇员两者在入职点以上的薪酬” (见注3)。

2.27 一九九九年的检讨结果，是大多数文职职系的基准／入职薪酬被调低6%至31%不等。根据薪常会有关文职职系起薪的建议，纪常会就纪律人员职系建议了一套新的入职薪酬，把有关入职薪酬调低3%至17%不等。经修订的入职薪酬於二零零零年四月生效。政府并接纳薪常会的建议，把入职薪酬与每年根据薪酬趋势进行的薪酬调整脱?。

原则：跟随而非领导私营机构

2.28 另一个经常检讨的原则，是“公务员薪酬应该跟随而非领导私营机构。政府应该订定可接受的薪酬水平，而即使支付最低薪酬，也应比多数雇主所支付者高”。一九七一年的检讨再次肯定这项原则，只是措辞略为不同：“至於薪俸水平方面，与私营机构同类职责作公平比较之原则既经决定，则政府应追随而不应起领先作用。”(见注4)

2.29 从本章C部可见，每年薪酬趋势调查的设计／方法已反映应该“跟随而非领导私营机构”这一原则。

II. 薪酬结构

2.30 薪常会在一九七九年成立後，进行了首次薪酬结构检讨，建议政府采用“学历比较法”。

2.31 薪常会在建议采用这个方法前，曾考虑另外两个方案：“职业类别比较法”和“核心职系比较法”。前者已证明不可行(见上文第2.8段)，後者则须找出一些在私营机构中有相类职系的核心职系，在厘定其他职系的薪酬时作参考之用。薪常会最後认为，“学历比较法”是当时唯一的可行方法，但不排除将来或会采用“核心职系比较法”，不论是单独采用或与“学历比较法”一并采用。

2.32 接?的一次检讨是在一九八九年进行，当时薪常会应政府所请，全面检讨薪酬结构。一九八九至九零年间，薪常会重新肯定“学历比较法”，并建议根据个别职系已予修改的结构，修订每一资历组别的薪酬基准及有关职系的薪酬结构。这些建议都获得政府采纳。

2.33 最後，我们简述政府近年在处理“海外”和“本地”聘用条件有差别的问题上，有何进展。为消除两者的差别，政府在一九九四年首次提出“划一聘用条款和服务条件”的概念，获得薪常会大力支持。一九九八年，政府建议落实这个制度，但修改原先建议的应用范围。经谘询职方并获得薪常会支持後，这个制度由一九九九年一月一日起对新聘的公务员实施。

B. 以薪幅取代固定薪级

2.34 我们回顾公务员薪酬制度的发展时，并无发现值得注意的资料，显示香港政府在以薪幅取代固定薪级方面有何经验。

C. 薪酬调整制度及机制

2.35 一九六八年，为进一步落实“可与私营机构作合理比较”的原则(见上文第2.5至2.29段)，当时的铨叙科成立了薪俸调查组，负责透过各项调查，搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。

2.36 当时因通货膨胀加速，显示政府有需要更频密地调整公务员的一般薪酬水平。在一九七二及七三年，政府根据生活费用数据调整公务员薪酬，但事实证明，纯粹根据生活费用的变动调整公务员整体薪酬，并未能贯彻“可与私营机构作合理比较”的原则。

2.37 政府决定，要确保公务员薪酬与私营机构大致相若，最有效的方法是进行私营机构薪酬趋势调查，调查结果可作为厘定公务员整体薪酬调整幅度的依据。首次薪酬趋势调查於是在一九七四年展开。

2.38 薪常会在一九七九年一月成立後，发展薪酬趋势调查制度便成为其工作范围之一。同年，为求更公正丶独立，薪俸调查组拨归薪常会，并改称为薪酬研究调查组(调查组)，向一个薪酬趋势调查委员会(薪趋调委会)负责。(薪趋调委会的主席由薪常会成员担任，成员包括纪常会和职管双方的代表。)自此以後，薪趋调委会一直不断检讨定期进行薪酬趋势调查的需要和调查方法。

薪酬趋势调查

2.39 调查组每年进行薪酬趋势调查一次，目的是评估在一段12个月的期间内(即由上一年四月二日至当年四月一日)，参与调查的私人公司的全职雇员平均薪酬变动。这项调查不会比较个别职业类别的薪酬。

2.40 薪酬趋势调查通常在每年一月至五月进行。为方便进行调查，非首长级公务员分为三个薪金级别。参与调查的私人公司须就相应属於这三个薪金级别的雇员提供下列资料：底薪因生活费用丶整体经济环境和公司业绩而出现的变动；?场薪酬及递增薪额的一般变动；以及附带福利以外的现金报酬(例如劳绩奖赏丶花红)的变动。这些资料会按照议定方法整理和分析，从而得出每个薪金级别的薪酬趋势“总指标”。指标以百分率显示，代表了有关薪金级别内所有接受调查的雇员的平均薪酬调整幅度。

公务员一般薪酬调整

2.41 根据一九八八年调查委员会——其职权范围包括检讨一九八七至八八年度的薪酬趋势调查方法——作出的建议(见第2.16段)，政府从薪酬趋势“总指标”减去公务员增薪额占薪酬的开支(以占每个薪金级别的薪酬总开支的比率表示)，得出薪酬趋势“净指标”。政府厘定薪酬调整幅度时，亦顾及调查委员会的另一项建议：得出的低层薪金级别薪酬趋势指标如果比中层薪金级别低，就应调高至同一水平，除非有充分的反对理由。

2.42 政府决定并公布通常在四月一日生效的薪酬调整幅度之前，必先谘询四个中央评议会，并提交行政会议和立法会财务委员会讨论。由於调查期是由上一年的四月二日起计的12个月，薪酬的调整只会跟随而不会领导私营机构。

2.43 在厘定薪酬调整幅度时，政府会考虑薪酬趋势调查的结果丶生活费用的变动丶经济状况丶财政预算丶职方的加薪要求和公务员士气。政府和职方商议实际调整幅度时，薪趋调委会和薪常会都不会参与。

D 工作表现奖赏制度

2.44 对工作表现出色的人员，政府通常透过晋升或其他不涉及薪酬或金钱利益的方式表示奖励，例如由部门或职系首长丶政务司司长或行政长官发给嘉许或嘉奖书。二十世纪九十年代中期，若干部门(例如机电工程署)成立“营运基金”，设计了以部门为单位的团队奖赏，以实物(例如超级市场礼券丶周年聚餐等)奖励员工。假如部门在某一财政年度内达到既定的目标(通常是一套反映服务效率丶成效和水平的既定指标)，所有员工都会获得相同价值的奖赏。

2.45 一九九九年三月，政府发表《公务员体制改革》谘询文件，建议把工作表现奖赏的元素，逐步引入公务员体制内，以激励和奖赏表现出色的人员。其後，政府要求部门及职系首长改善就员工工作表现的管理制度，方法包括使用?重关键才能的新评核报告表格丶设立评核委员会，以及收紧发放增薪的准则。

2.46 作好上述准备後，政府决定在公务员体制内试行以团队为本的奖赏制度，目的是为部门提供一件管理工具，用以找出表现出色的团队并加以奖励，从而提高部门的整体服务水平。政府采用团队奖赏方式，原因如下：

(a) 团队成绩较易衡量；

(b) 可避免倚赖主观的评核；以及

2.47 要成功推行工作表现奖励制度，就要得到高级管理层全力支持，并要公务员广泛接受这个概念，也要考虑以什方法分配奖赏才能符合公正公平的原则。为了使部门和员工认同这个制度，并测试团队奖赏能否公正公平地分配予员工，六个部门自二零零一年十月起各自推行了一项试验计划。试验计划的要点如下：

(a) 得奖单位可以是部门的组别或办事处，也可以是组别或办事处的工作队伍；

(b) 部门首长可设计部门本身的计划及厘定分配奖赏的准则；

(d) 部门首长应与员工共同设计和管理试验计划。

2.48 试验计划将会推行九至十个月，然後选出优胜队伍，接?是评核试验计划的成效，并就未来路向提出建议。

E. 把薪酬管理工作精简及下放

2.49 为了提高运作效率丶增加制度的透明度及保持内部对比关系，薪酬管理工作一直由公务员事务局，参照有关谘询组织的建议，根据13个预先核准的薪级表（例如总薪级表丶警务人员薪级表丶首长级薪级表），中央处理。首次把这项工作下放，是在一九九九至二零零零年度。当时，为应付人手短暂不足的问题，部门及职系首长获授权自行招聘非公务员合约雇员，并厘定这些雇员的薪酬。

2.50 为了进一步把职能下放，近年政府透过“公营部门改革”做了不少工作。除了把更多管理人力资源的权职下放给部门及职系首长外，政府还在五个部门，即公司注册处丶土地注册处丶电讯管理局丶邮政署和机电工程署引入“营运基金”的概念，提高服务效率。主管人员可以用商业手法管理人力及财政资源，但员工仍然按公务员薪级表支薪。

2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23个部门改用整笔拨款安排。这些部门包括渔农自然护理署丶民航处丶?生署丶香港警务处丶政府印务局及水务署等。管制人员可在所属开支总目下，自由和灵活地调动拨款，应付各项开支。不过，以整笔拨款营运的部门，薪酬及编制仍受中央规管。

2.52 到一九九九至二零零零年度，当局正式把与非公务员合约雇员有关的薪酬管理工作下放，这才带来真正的转变。根据新安排，为应付人手短暂不足的问题，管制人员获授权招聘非公务员合约雇员，并按照若干概括的准则厘定个别雇员的薪酬及酬金，例如他们的聘用条件既不可以低於《雇佣条例》规定的条件，又不可以比同等公务员职级的中点薪金优厚。采用这项安排後，部门可以灵活地应付突然增加的工作量。各部门初步对新安排誉不一，但一致认为，如要广泛实施非公务员合约雇员计划，作为除公务员外另一个招聘人手的固定途径，政府应该先行深入探讨其可行性。

2.53 由此可见，政府对於把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度，因为这个做法会对一贯的公务员薪酬管理政策及机制有重大影响。若要考虑更改现有政策及机制，必须先对未来的最佳路向进行彻底检讨并取得共识。

注:

1. 一九八九年薪常会第二十三号报告书，第11页。
2. 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。
3. 一九九九年薪常会第三十六号报告书，第27页。
4. 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。